NPO法２５周年・いま「新しい公共」を改めて考える～ご意見を集めています～

企画提案者：NPO法２５周年・いま「新しい公共」を改めて考える会

●「新しい公共」の始まりはNPO法の制定にあります。「公（おおやけ）」とは何か、これを決める権限は、国（自治体を含む）にあって、市民（国民という言葉は使いません）はそのサービスの受け手と捉えられていて、市民自らが「公」の担い手になることは考えられていませんでした。NPO法は定められて要件を満たす（難しい要件ではありません）市民団体に「公」の担い手になる環境を整備したという点で、まさに画期的だったといえますね。それでNPOが担う「公」を国の従来の「公」とは区別して「新しい公共」と呼ぶようになったと理解しています。

●日本で法律がつくられ、一定の条件を備えた（難しい条件ではありません）NPOに法人格を与え社会的な信頼度を高めて活動がしやすい環境が整備されました。これはボランティアや寄付の先進国アメリカで実施されていたNPO支援を３０年遅れで日本にも導入したものでした。国がそのような政策を立てた背景にはある事情があったといえます。その事情というのは、将来多様化が進むと考えられる日本で、国民の新しいニーズを満足させるだけの資金源（財源）が不足するであろうという見通しでした。具体的には高齢化社会がやって来る、少子化が進むとともに子育てに関する社会的ニーズが増えてくるという、という懸念でした。

●このような将来の懸念に対して国は国民の協力なくしては乗り切れないと判断したといえます。まず、自助（自分のことは自分で）、そして共助（お互いに助け合う）、そのうえで民間のみではどうしょうもない、解決できない課題については公助（国や自治体が援助する）という図式を描くことにしました。「新しい公共」は自助および共助はもちろん、場合によっては公助の一端を国民が担うということなのです。この考えを発展させるには新しい社会基盤が必要であり、NPOはその使命をもって生まれたのです。

●NPO法が施行されて、法人の設立は順調に増えていきました。メディアでもNPOの記事が増え、「今日は新聞にNPOという単語がいくつ掲載された」というような数読みが行われたりしました。こうして期待を持って生まれたNPOですが、今から振り返ってみると初期段階で周知不足であったと思われる２つの点を指摘しておきたいと思います。ひとつはNPOは文字通りNon Profit Organizationで、非営利の活動であるという認識です。この場合の「非営利」の意味するところの周知に不足がありました。

● 「非営利」に対する単語は「営利」ですが、資本主義社会は文字通り「営利」を追求する競争によって社会が発展するという考えに基づいています。その中で「非営利」というと利益を追求してはいけない、他との競争も歓迎することではない、というように考えることになります。自分たちの活動に対して対価や報酬を求めるのは「非営利」ではないのではないか。ボランティア（無償）で社会貢献することが求められている。それがNPOのあり方だ、と考えるようになります。しかし「新しい公共」の担い手とはいえ、雲や霞を食って生きていくことはできないのであって、どうすれば良いのか、という疑問が湧いてきます。

● しかしNPO法は、この法律により設立された団体に収益をあげる活動を禁じているわけではありません。何をもって「非営利」とするかは得た収益をあくまでも自分たちの活動（定款において活動の目的・分野を定めています）に使う、ということが必要であって、例えば株式会社（資本主義における典型的な団体）のように得た収益を株式配当のように他に配分することは認めない、というのが「非営利」の意味するところなのです。NPO設立の当初、この認識が十分周知されず、NPOが収益を得ることに対して一種の罪悪感が醸成されてしまったのが、今から思うとしくじりであったように思われます。

●さらにNPO法によって設立した法人が収益事業を営むこともできるようになっています。収益事業というと「非営利」からかけ離れた存在のように思われ、当時NPO法人は収益事業にある種の距離を置く風潮がありました。また現実にNPOが収益事業を営むといっても何をすればよいのか、儲かることが見通せる事業であればなにもNPOにしなくても株式会社をつくればよいわけです。そうしたことからNPO法人の多くは収益事業に手を出すことに慎重でしたし、むしろそうしないのがNPOだ、という考え方が強かったといえます。しかしこのことはその後のNPOの発展・成長の足かせになります。NPOの活動に携わる人々の人件費はどうするか、という大切な問題が浮上します。そこに「有償ボランティア」という現象が現れてきます。

●ひとつの例をあげて考えてみましょう。日本では休耕地が増えています。食糧自給率が低く食糧の安全保障が懸念される中、農業の担い手の高齢化が進み都会周辺でも農業の担い手がない土地が放置されたままになっています。その耕作地を有効に活用し有機栽培で健康によい、また家族で参加できるような野菜栽培農園を営むという活動が増えています。そうした活動をNPOが事業として取り組む場合、土地を準備し有機栽培農業の参加希望者を市民から公募して、市民農園という形で運営するとして、それをボランティア活動として行なえば「非営利」な活動となります。収穫した農作物を自分たちで配分し自前で消費している限り収益は発生しません。しかし、収穫した作物を例えば「青空市場」と銘打って販売市を開いて販売するならば、そこには収益が発生する収益事業となります。

●そうした場合、販売市のお世話をするのにせめて日当と交通費くらいは、として売上の中から対価が支払われるとすると無償を基本とするボランティアではなく「有償のボランティア」ということになるわけです。そしてNPOについては「非営利活動」ではなく「収益事業」となります。

●こうした「収益事業」を継続的に営むNPO法人は、その旨税務署に届を出し、期末には「収益事業」で得た利益に対して納税義務が発生します。税務署へは「収益事業」に関する事業報告書や決算書を作成して提出する必要があります。その場合に収益を得るために使った人件費（有償ボランティアへの給付金など）は経費として認められます。人件費だけではなく、場所代や運搬経費なども必要経費として認められます。

●問題は個々の事業の採算の他に、全体の組織運営のために事務的な経費が必要になることです。NPO法人は定期的に理事会や総会を開催し、事業報告や決算報告を所轄の行政に提出する必要があります。NPO法人もある程度の規模になると会員への情報提供（ホームページの運営・会報の発行など）や所轄への書類の提出や活動拠点となる事務所の維持経費などの費用が発生します。通常それらの資金は会費や寄付金によって賄えるようにしなければなりません。簡単なようですが多くのNPOが必要経費を賄う収入を確保するために苦労しているのが実情のようです。

●そこで頼りにされているのが行政の補助金や企業の助成金など外部からの収入です。委託事業や指定管理制度もあります。指定管理制度というのは行政の施設の管理を民間に委ねる制度で、官設民営にすることです。補助金や助成金の場合、事業費に使用することが条件で人件費には使えないという制限があったり、補助率が必要経費の半分に限るなどの条件が付与されることがあって、NPOが活用しにくいというケースもあります。その点委託事業や指定管理の場合には人件費の計上も認められるので、競争制であってもNPOにとっては挑戦のチャンスとなります。

●「新しい公共」の担い手になるには、活動資金は不可欠です。行政が直轄で事業をする場合に比べて、民間に委ねることによって、所要経費が半減できるということがあります。「新しい公共」を増やすことは、このような現実的なメリットがあります。

●ここで具体的な例をあげてみましょう。まず、不登校児童対策です。社会が複雑化するにつれて不登校児童の数が増えています。２０２２年の数字をみると小・中学生の不登校児童の数は２９万人を超えています。２９万という数字は放置しておいてよいという数ではありません。ではそのような子どもたちをどうすればよいか。家庭か地域に居場所をつくることが必要です。どこにも居場所がないと家に引きこもってしまいます。このような地域のニーズによって生まれたのがフリースクールと呼ばれるものです。フリースクールで子どもの可能性を伸ばし、一時期不登校であっても将来社会的自立ができるように支援し続ける仕組みがなくてはなりません。こうして生まれたフリースクールの担い手の多くはＮＰＯです。本来なら学校を補うような施設を行政が準備しなければならないのかも知れませんが、空白になってしまった隙間を埋める役割を担っているのが「新しい公共」の担い手なのです。フリースクールは全国で約５００か所あるといわれています。しかしこれらの民間施設の運営の資金は窮屈な状況が続いています。

●義務教育期間はフリースクールに通っていても元の学校に在籍したことになります。高校生はそうならず別に認定を受けなければ高卒になれません。テレビ番組などで今の活躍ぶりが報じられる社会人の中に「私も不登校でした」と過去を述懐されることがあります。だから学校に通わなくても自分で勉強したり大学に入ったり、場合によっては外国で勉強したという人物もあります。逆にいうと、いまの学校には絶対的な信頼はなく、「学校など行かなくてもよい」という風潮のようなものがあります。これが好ましい現象とは思えませんが学校教育側にも反省・改善すべき点があることは確かといえます。

●不登校児童を支援する活動は行政主導ではなく民間から生まれた取り組みといえます。まさに「新しい公共」の典型的な好事例であるといえるでしょう。

●次に地域の自主防災について見てみましょう。昔から「向こう三軒両隣」という言葉があります。隣近所はいわば家族の延長線で、困りごとがあればお互いに助け合うという精神です。しかし近年は都会を中心に「隣に住んでいる人のことを知らない」というのが常態になり、個人のことにはお互い干渉しないことが善となりました。

●しかし日本は災害の多い国です。そのうえ近年は気候変動によって集中的な豪雨があっていつどこで洪水や土砂崩れが起きるか分かりません。もちろん国は災害への対応を重要な基本政策に掲げて地方の自治体にも然るべき防災計画を立てることを求めています。しかし実際に災害が起きると行政の力だけではいかんとも仕方なく、いまではボランティアを頼りにしている風潮があります。国や地方自治体の足らざるところを市民が補うという形の「新しい公共」が不可欠になっています。地域では自治会などの組織を基盤とした自主防災の取り組みが随所に見られます。それらの活動は今や欠かすことのできない「新しい公共」の姿です。

●「新しい公共」を知るうえで重要な役割を担っていると思われる「中間支援組織」について考えてみます。中間支援組織は、インターミディアリー（intermediary）の訳語で、NPOを支援するNPOともいわれます。つまりNPOの成立（NPO法人など）とともに使われるようになりました。その役割は、社会の変化に応じてNPOのニーズを把握し、人材、資金、情報などの資源提供者とNPOの仲立ちをしたり、各種サービスの需要と供給をコーディネートする役割を果たします。中間というのは、行政とNPO、企業とNPO、あるいはNPO同士の間にあって、その橋渡しをすることを使命（ミッション）とする組織であると考えてください。市民は社会の役に立ちたいと願っても単独では力も弱く、社会にアピールすることが難しいのが普通です。そこに「中間支援組織」の存在意義があります。中間支援組織に自分たちの使命を伝えることによって、その使命を受け止め、それを実現可能にする手立てを考え、必要な相棒を探して取り組みの足掛かりを作ってくれます。具体的には各地に設立されている市民活動センターやボランティアセンターがあり、また個々のNPOの中にも専門的な分野で中間支援を目的とする活動をしている組織もあります。

●中間支援組織の成立と関連して「三者協働」が始まります。三者とは、行政、企業、市民（市民活動団体）の３つです。地域社会の課題を解決していくには従来と同じく行政だけでやろうとした場合には限界があることが分かってきました。情報・人材・ノウハウなど行政だけでは複雑化する社会課題（ニーズ）に対応できないケースが増えてきました。また資金的にも行政単独（官営）で実施するよりも企業や市民団体の力を借りた方が安上がりということもあります。行政と市民、企業と市民、市民と市民、場合によっては行政と企業、それらの連携をうまく進めるために、市民の中に生まれた中間支援組織が三者協働の一翼を担う役割を持つようになります。ここに「新しい公共」の担い手としてのNPOの存在が浮上してきたのです。

●さらにNPOが「新しい公共」の担い手として活躍する場を提供したのが「指定管理者」制度です。行政は民間サービスのために種々の施設をつくります。図書館、文化ホール、運動施設、市民センター等々があります。これらの施設は元々は行政自らが設置運営するものですが、設置費用は自治体の予算から賄われるのが通常ですが、通常の運営にあたって必要な運営経費は施設が増えてくると負担が大きくなってきます。それで通常の運営経費を節減する目的で（経費節減以外にも民間のアイデアを活用するなどという狙いも含めて）民間に運営を任せることが始まりました。これが指定管理者制度で、施設の「官有民営」への移行です。この制度は地方自治法の一部改正で2003年9月に施行されました。指定管理者になれるのはNPO法人に限られたことではなく、株式会社（営利組織）や公益法人（財団、社団）なども資格があります。しかしその中で財政基盤が弱いNPO法人にとっては安定した運営を営める重要な制度となりました。

●ところで指定管理者の導入はどの程度進んでいるかについて、公の施設の数を公表しているのは都道府県だけなので、その段階の数値ですが、導入率の高い都府県は９０％台、低いところは２０％未満です。多寡をきめている要因には公営住宅に指定管理を導入しているか否かが影響しています。公営住宅の管理ということになれば専門的な知識やノウハウが要求され資格を持った人材も必要と思われますから、NPO法人が指定を受けることは困難と思われます。他方、図書館や市民センターの運営などはNPO法人が適性を持っていると考えられます。

●例として、大津市の状況が市のHPで公開されているので見てみると令和６年４月現在、全部で３５１の施設に指定管理者制度が導入されています。その中でNPO法人が指定を受けているのは４施設に過ぎません。株式会社を指定しているケースが圧倒的に多いようです。駐車場や駐輪場や市民プールはそれぞれ一括して株式会社が指定されており、６４ある市営住宅も一括して株式会社が指定されています。NPO以外の非営利組織では社会福祉法人がいくつかの施設の指定を受けているという状況です。「新しい公共」の担い手には非営利に限らず営利組織である株式会社も含まれますから、それはそれで妥当なことといえます。株式会社ではなくNPO法人が指定管理をもっと受けるには、施設の管理運営に必要なノウハウを備えることが不可欠ですから、ひとつの行政区域ではなく、少し広域にわたって類似の施設の指定を受けることが可能な体制をNPO側において準備していくことが重要と思われます。日本にはまだまだ規模の小さなNPOが多く、広域にわたる活動を前提とするNPOの育成が望まれるところです。

●持続可能なNPO法人をつくるのに欠かせないのは後継者です。創業者（設立者）は自分なりのミッション（達成したい目標）を抱いてNPO法人を設立します。しかし１０年、２０年という歳月とともに設立時のメンバーは高齢化します。組織は若返ることがないと継続できません。NPO法人の場合、ミッションに共感する若い世代がいるとしても「NPOでは食べていけない」という現実が大きな壁となって、持続可能ではなくなってしまうというケースが残念ながら多いのが日本の現実です。

●では「若い世代が食べていける」NPO法人にするためには、継続した安定的な収入が必要です。NPO法人の収入源として会費や寄付がありますが、それらは多くの場合額が小さいか不安定ですから、それだけでは食べていける財源として不十分です。そこで他からの補助金・助成金が必要ですが、それも長期にわたって確保することは困難ですし、使途が制限されてスタッフの人件費に使用できない場合もあります。使用が認められる場合でも全体の事業費のうち何％以内というような制約が設けられていることもあります。そこで中長期の収入が期待できる収入源として、先に述べた「指定管理者制度」があります。そして行政や企業からの委託事業があります。指定管理は施設の管理運営が業務ですから「施設」というものがあることが必要です。その点委託事業は業務の範囲が幅広くありますから、それぞれのNPO法人がその専門とする分野について業務の委託を受けることができます。もちろん委託は競争制が原則なので公募に応じて計画を提出し通常プレゼンに勝ち抜かなければなりません。また委託を出す側から見て、受託するNPO側のガバナンスの健全性が判断基準となりますから、それなりの体制を築いておくことが求められます。信頼度の低いところに委託することはあり得ません。

●大津市の例をみてみましょう。市のホームページに公募型プロポーザル方式による委託事業業者選定の募集情報が掲載されています。委託事業を受けたい者はこの方式が規定する条件に即して応募し、通常競争式のプレゼンを経て合格すれば受託できるわけで、行政としては行政改革が進められるように条件を設定しますので、委託の条件は当然のことながら厳しいものです。そして多くの場合、専門的な知識やスキルが問われるので、その分野を専門とする企業が受託することが多く、NPO法人が受託できるような業務は少ないといえます。しかし例えば、子育てに関する業務や環境に関する業務などにはNPO法人が適性を持つものがあります。

●ひとつの例をあげてみます。地球の温暖化が国際的に懸念されて各国は自国の温暖化防止対策を立てていますが、日本には各都道府県には必ず、そして政令指定都市や中核市の中で自主的に設置を望む都市には「地球温暖化防止活動推進センター」が設けられています。都道府県に１つずつで４７、市レベルのセンターが１２、そして全国センターが加わって全部で６０という数になります。その「地球温暖化防止活動推進センター」を行政から指定を受けて運営している組織を見てみると（組織の形態が分かる範囲で）、特定非営利活動法人（NPO法人）が一番多く、４９のうち１９を占めています。その後は、公益財団法人、一般社団法人、一般財団法人、公益社団法人と続いています。これから分かることは環境というような特化した分野に限るとNPO法人が結構強いと言えそうです。地球温暖化の防止（最近では温暖化への適応も含む）という重要な使命を「新しい公共」としてNPO法人が担っていることが分かります。

●子育て支援をみてみます。滋賀県内には地域子育て支援拠点が１００か所近くあります。その中の半分ほどは市や町の直営のままです。「新しい公共」の考え方で民間に委託されている中では社会福祉法人が多数を占めています。企業も若干あります。NPO法人は１割どまりです。子育て支援にはさまざまな問題がついてきます。特にリスク管理が大切で、子どもたちの健康管理や医療との連携は欠かせません。支援拠点に子どもを預ける親にとっては、自分の目が届かないところで、子どもの安全が脅かされることはないか、心配なことです。預かる方も万一のときにすばやく対応できる連携体制が重要でしょう。そうした連携体制は行政が整備する必要があります。そのうえで、直営を民営に移行させる努力が必要と思われます。子育て体験の豊富な親世代に有用な社会貢献を担っていただく場として、子育て支援拠点は「新しい公共」が担うことができる最適の場といえます。直営から民営に移行するために、民間に人材を育てるために「三者協働」の精神で行政が民間に人材育成の指導をしていただけるような取り組みが求められると思います。

●少子化と並んで日本の人口構成上の大きな課題は高齢化です。しかも高齢者の一人暮らしが増えていることが課題を一層困難にしています。令和４年の統計によると６５歳以上（高齢者）の占める割合は２９％、７５歳以上は１５.５%となっています。さらに１０年後には１世帯当たりの人数が２人以下になるとされており、未婚者も含めて「一人暮らし」が増えることを示しています。高齢者の一人暮らしは、健康管理上のリスクが高まることを意味しており、自治体にとって「見回り」が課題になっています。おおまかにいうと１０人に１人は８０歳代という状況です。では地域の高齢者見守りはどうなっていくのでしょうか。その方法はいろいろあります。昔のように「向こう三軒両隣」の時代には課題にならなかったことが、現在は「悩みの種」になっています。「新しい公共」という視点からいうならば、高齢者の見守りは地域住民の中で相互扶助の体制をつくることが必要でしょう。行政がリーダーシップをもって、地域住民と協働で体制づくりを進めることです。そして住民主体の見守り体制を早期に整備していくことが大切です。

●子ども食堂やフードバンクなども「新しい公共」の担い手であるNPO法人の活躍が期待される分野です。相対的貧困率が高い日本の現況の中で、近年の物価高騰は子どもたちの生活を直撃しています。無料か低料金で食事の提供が受けられる子ども食堂は子どもたちにとって安心して食事ができる貴重な居場所です。時にはお母さん方も集まって交流の場所にもなっています。いまその数は9.000を数えています。しかし、食材の調達から調理など実際の運営にはNPO法人の力だけでは限界があります。企業や地域の福祉団体、そしてボランティアの協力が不可欠です。「認定NPO法人全国こども食堂支援センター・むすびえ」では1,000円の寄付で５人の子どもの食事がつくれますとして、寄付を募っています。そして全国の子ども食堂のサポートをしています。また各地の社会福祉法人も子ども食堂に協力しています。こうした分野は行政直営では財政負担が大変でありまた人材も不足です。「新しい公共」の担い手があればこそという思いです。